Mise à jour du RGAA 4, 3e partie : Comment le décret interprète la notion de charge disproportionnée

Que dit la directive ?

C’est l’article 5 ^[2] qui détermine la notion de charge disproportionnée et renvoie aux États membres le soin de fixer les détails de son application :

• les États membres veillent à ce que les obligations d’accessibilité ne constituent pas une charge disproportionnée pour les organismes du secteur public ;
• les États membres s’assurent que les organismes concernés tiennent compte de circonstances pertinentes, notamment :
  • la taille, les ressources et la nature de l’organisme du secteur public concerné,
  • l’estimation des coûts et des avantages pour l’organisme du secteur public concerné par rapport à l’avantage estimé pour les personnes handicapées, compte tenu de la fréquence et de la durée d’utilisation du site internet ou de l’application mobile spécifique.
• l’organisme concerné doit procéder à une évaluation initiale pour déterminer dans quelle mesure la charge est disproportionnée ;
• l’organisme explique, dans la déclaration d’accessibilité, les dérogations ainsi que les alternatives proposées, le cas échéant.

La notion de « charge disproportionnée » est définie au considérant 38 de la directive. Sans entrer dans les détails, voici le cœur de cette définition :

[…]

Par «mesures qui imposeraient une charge disproportionnée», il convient d’entendre des mesures qui imposeraient une charge organisationnelle ou financière excessive à un organisme du secteur public ou qui compromettraient la capacité de celui-ci de réaliser son objectif ou de publier les informations nécessaires ou appropriées aux tâches qu’il doit remplir et aux services qu’il doit fournir, tout en tenant compte des bénéfices probables ou des inconvénients susceptibles d’en résulter pour les citoyens, en particulier pour les personnes handicapées.

[…]

L’absence de priorité ou le manque de temps ou de connaissances ne devraient pas constituer des raisons légitimes.

Que dit le décret ?

En France, l’article 4 du nouveau décret ^[3] reprend les termes exacts de l’article 5 de la directive européenne, à l’exception de deux points : il n’est pas indiqué que l’organisme doit procéder à une évaluation initiale, ni que les dérogations doivent être explicitées dans la déclaration d’accessibilité.

Si l’obligation de déclaration est reprise dans le modèle de la déclaration d’accessibilité du RGAA 4, il n’est fait mention nulle part de l’obligation de procéder à une évaluation initiale.

Au demeurant, ce n’est pas très impactant puisque cette obligation d’évaluation initiale ne fait l’objet d’aucun traitement particulier. Cela aurait pu être le cas si chaque dérogation devait être accompagnée du détail des charges estimées au titre de justification, par exemple.

Levée de boucliers et critiques sur le fond

Dès que ces dispositions ont été connues, elles ont provoqué une véritable levée de boucliers.

Les critiques se sont concentrées sur trois points :

• certains pensent que l’existence même d’une dérogation fondée sur une charge disproportionnée pourrait permettre aux organismes concernés d’échapper à leurs obligations ;
• d’autres estiment que la notion de « charge disproportionnée » aurait dû être directement liée à la notion d’aménagement raisonnable tel que décrit par la CRDPH ^[4] dont elle constitue un socle fondamental ;
• enfin, d’autres argumentent qu’en tout état de cause, l’État a le devoir de déterminer une méthode d’évaluation objectivable, afin de cadrer le recours à ce processus dérogatoire.

Les analyses du CNCPH et du CNNUM

Le CNCPH ^[5] et le CNNUM ^[6] ont repris l’ensemble de ces critiques dans deux rapports.

• Avis sur le projet de décret relatif à l’accessibilité aux personnes handicapées des services de communication au public en ligne – PDF, 627 Ko ;
• Avis du Conseil national du numérique sur le projet de décret relatif à l’accessibilité aux personnes handicapées des services de communication au public en ligne – PDF, 387 ko.

Le rapport du CNCPH a été élaboré à l’issue de la présentation obligatoire du décret devant le groupe de travail numérique. Il se conclut par un avis défavorable transmis notamment au Conseil d’État.

Le rapport du CNNum, également très critique, est une initiative prise dans le cadre des missions de cet organisme. Il constitue une excellente analyse et il est le fruit d’un travail très rigoureux et très documenté. Il se conclut par une liste de propositions.

Nous vous renvoyons au détail de ces avis et analyses dont nous ne reprenons que l’essentiel.

La nécessité d’une dérogation

En somme, aucun des deux rapports ne reprend la critique sur l’existence même de cette possibilité de dérogation.

En effet, toute application réglementaire doit, si nécessaire, prévoir les cas où l’application réglementaire « n’est pas possible ».

Il n’y a donc rien de scandaleux ni d’injustifié au principe de dérogation, les litiges qui en résulteraient relevant de la jurisprudence.

Aménagement raisonnable ou charge disproportionnée

Les deux rapports sont unanimes à considérer que l’utilisation exclusive de la notion de « charge disproportionnée » pourrait impacter le droit des personnes handicapées, comme la plupart des commentaires que nous avons pu consulter par ailleurs.

Cela est vrai pour plusieurs raisons.

Tout d’abord, parce que la Convention relative aux droits des personnes handicapées est explicitement citée par la directive européenne dans son considérant 12, qui rappelle aux États membres leurs engagements.

Il n’est donc pas normal que le décret, dont l’objectif est de transposer la directive, n’en fasse pas état, et ne retienne que la notion de « charge disproportionnée ».

Cela va avoir des conséquences importantes dans la perception des objectifs par les organisations concernées.

L’aménagement raisonnable : une notion relative aux droits des personnes handicapées

En effet, les deux notions ne sont pas identiques.

La charge disproportionnée est une notion technique qui s’applique au nom d’un « principe » : l’exigence d’aménagement raisonnable.

Cette exigence d’aménagement raisonnable est elle-même liée, par la définition qu’en donne la Convention de l’ONU, aux droits fondamentaux des personnes handicapées.

Et ça fait une différence, car en réduisant le périmètre sur la seule application technique (la charge disproportionnée), on évacue le principe de base qui est l’exigence d’aménagement raisonnable.

La référence n’est alors plus les droits fondamentaux des personnes handicapées, mais la capacité de l’organisation concernée à y répondre.

C’est en ce sens que l’on peut effectivement s’inquiéter de cette modification et déplorer que l’accessibilité numérique ne soit pas interprétée comme l’expression des droits fondamentaux des personnes handicapées.

L’article 55 de la Constitution du 4 octobre 1958

Pour le CNCPH, cette situation pourrait même constituer un manquement de la France à ses engagements internationaux.

En effet, la France a ratifié la CRDPH en juillet 2010 ^[7], suite à quoi cette convention est devenue une référence dans le droit français.

Or, l’article 55 de la Constitution pose comme principe que les traités ou accords internationaux ont une autorité supérieure à celle des lois.

Ainsi, le CNCPH écrit :

Au regard de l’article 2 de la convention relative aux droits des personnes handicapées des Nations unies (texte qui s’impose à l’administration en application de l’article 55 de la Constitution), il faudrait restreindre les aménagements raisonnables à un rapport entre les besoins et la situation de handicap, l’objectif étant de maintenir une égalité d’accès aux droits. La rédaction du décret fait donc courir un risque à la France d’incompatibilité avec ses engagements internationaux.

Cette critique d’incompatibilité avec les engagements internationaux de la France n’est pas nouvelle.

Elle a également été invoquée par la rapporteuse de l’ONU chargée d’évaluer l’application de la Convention : dans son rapport ^[8], elle relève que la loi de 2005 ne fait pas référence aux droits fondamentaux des personnes handicapées, et préconise sa réécriture complète.

Une régression des droits des personnes handicapées

Le nouveau décret ne fait donc pas référence à l’exigence d’aménagement raisonnable, aux dépens des droits fondamentaux des personnes handicapées.

Ce choix de s’en tenir au strict minimum est assumé par l’administration, le CNCPH relevant que :

Les réponses de l’Administration aux questions des membres du groupe de travail Numérique mettent en évidence le souhait d’être moins contraignant que la directive, ce qui n’est pas sans soulever une insécurité juridique.

La France pouvait et devait faire référence de manière explicite à l’exigence d’aménagement raisonnable au sens de la CRDPH.

Cela aurait été une manière particulièrement opportune de rappeler que l’accessibilité numérique a pour objectif d’assurer une égalité de droit pour les personnes handicapées.

Pour l’heure, cette absence définit un cadre qui ne tient compte que de la bonne volonté des organisations concernées. Ainsi, le CNCPH note :

Bien que la DINSIC exprime sa confiance dans la bonne volonté des acteurs et leur bonne foi à exprimer des raisons acceptables de non-conformité , le CNCPH fait observer que toutes les règlementations non contraignantes en matière d’accessibilité et prises depuis 2009 n’ont eu aucun effet.

Cette question sur l’engagement des organisations concernées est importante : elle dépend uniquement du cadre que l’on définit et de la perception que les acteurs concernés en ont.

Il y a en effet une grande différence entre dire « Nous avons fait tout ce qu’il était possible pour respecter la loi » et « Nous avons fait tout ce qu’il était possible pour respecter le droit des personnes handicapées ».

Dans les deux cas, la bonne foi peut être là, mais les arbitrages finaux et l’évaluation des moyens à mettre en œuvre ne sont pas les mêmes.

Cette disparition de l’objectif d’égalité d’accès basé sur les droits fondamentaux des personnes handicapées ne peut que renforcer l’idée selon laquelle la conformité au RGAA est insuffisante.

Même si, sur le fond, ce n’est pas la conformité qui est insuffisante, mais bien le cadre dans laquelle elle est utilisée.

Quelle attitude adopter ?

Afin de contrecarrer l’effet pervers de cette interprétation réductrice de l’accessibilité numérique, il faut, là encore, faire preuve de pédagogie.

Si, dans votre métier, vous avez l’occasion de sensibiliser des publics à l’accessibilité numérique, vous devriez rappeler dans vos communications et plus particulièrement dans les formations ou toute autre intervention :

• l’existence de la Convention relative aux droits des personnes handicapées et sa ratification par la France ;
• que la charge disproportionnée fait référence à l’exigence d’aménagement raisonnable pour assurer une égalité d’accès des personnes handicapées sur la base des droits fondamentaux de la personne humaine.

Conclusion

L’interprétation de la directive européenne par l’administration française et sa transposition dans le nouveau décret peut avoir un impact important sur les droits des personnes handicapées.

En ne liant pas la notion de charge disproportionnée à la notion d’aménagement raisonnable au sens de la CRDPH, l’administration réduit drastiquement son ambition.

En l’état, l’obligation d’accessibilité numérique ne s’apprécie pas par rapport aux droits des personnes handicapées comme elle le devrait, mais par rapport aux capacités de l’organisation concernée à respecter la norme.

Mal interprétée, cette notion de charge disproportionnée pourrait être vue comme une tentative de protéger les organisations concernées, alors qu’elle devrait être, au contraire, une garantie d’engagement de moyens.

Dans le prochain article, nous verrons comment cela se traduit de manière concrète dans le RGAA 4, qui définit les éléments à prendre en compte pour l’évaluation de la charge disproportionnée.